Dans la salle des machines de la démocratie : comment fonctionnent vraiment nos institutions

Les institutions politiques québécoises et canadiennes sont souvent présentées comme une architecture claire et logique : un pouvoir législatif qui vote les lois, un exécutif qui les applique et un pouvoir judiciaire qui les interprète. Cette vision, bien que correcte sur le papier, ne capture qu’une fraction de la réalité. Elle ignore les jeux d’influence, le poids de l’administration et les rapports de force qui constituent le véritable moteur de la « salle des machines » démocratique. Comprendre notre système politique exige de dépasser les descriptions formelles pour s’aventurer dans les coulisses.

L’enjeu n’est pas simplement académique. Pour l’étudiant, le futur fonctionnaire ou le citoyen engagé, saisir ces dynamiques est essentiel pour décrypter l’actualité, évaluer l’action des élus et comprendre les véritables leviers du changement. Mais si la clé n’était pas tant de mémoriser l’organigramme que de comprendre la culture de chaque institution ? Si le pouvoir ne résidait pas uniquement là où on le pense ? C’est le parti pris de cet article : analyser les institutions non pas comme des entités statiques, mais comme des arènes de pouvoir vivantes.

Nous allons explorer le rôle méconnu du député en dehors du Salon Bleu, décrypter le fonctionnement du Conseil des ministres comme véritable centre de gravité décisionnel, et questionner le rôle d’acteurs comme le lieutenant-gouverneur. Nous plongerons ensuite au cœur de la machine administrative, analyserons la spécificité des sociétés d’État, pour enfin revenir sur la fabrique de la loi et les fondements mêmes de notre contrat démocratique. Ce parcours a pour but de fournir une lecture critique et approfondie du pouvoir tel qu’il s’exerce au quotidien.

L’Assemblée nationale n’est pas un théâtre : comprendre le vrai travail d’un député

L’image la plus répandue du député est celle captée lors de la période de questions : des joutes oratoires, des applaudissements et une atmosphère théâtrale. Pourtant, cette facette médiatisée ne représente qu’une infime partie de son travail. Le véritable impact d’un député se mesure souvent loin des caméras du Salon Bleu, dans le travail de fond en commission parlementaire et, surtout, dans son bureau de circonscription. C’est là que s’exerce sa fonction essentielle de représentant des citoyens, un rôle de courroie de transmission entre les préoccupations locales et l’appareil étatique.

Ce travail de terrain consiste à aider les citoyens à naviguer dans les méandres de l’administration, à porter leurs dossiers auprès des ministères et à faire remonter les problèmes systémiques. Comme le rappelle l’Assemblée nationale du Québec dans l’ouvrage de référence « La politique au Québec : institutions et acteurs », ce rôle d’intermédiaire est fondamental :

Le député peut agir en tant qu’intermédiaire auprès de l’Assemblée pour une personne ou un groupe qui désire lancer une pétition afin d’obtenir le redressement d’un grief qui relève de la compétence du gouvernement du Québec.

En commission parlementaire, le député étudie en détail les projets de loi, entend des experts et des groupes de citoyens, et propose des amendements. C’est un travail législatif minutieux et technique, essentiel à la qualité des lois. Loin d’être un simple pion de son parti, le député est donc un acteur à trois facettes : législateur à Québec, ombudsman dans sa circonscription et porte-parole de sa communauté.

Le Conseil des ministres : le véritable centre du pouvoir exécutif décrypté

Si l’Assemblée nationale est la vitrine de la démocratie, le Conseil des ministres en est la salle des machines. C’est au sein de cette instance, présidée par le premier ministre, que se concentre le véritable pouvoir exécutif. Composé de députés choisis pour diriger les ministères, il est le lieu où les grandes orientations gouvernementales sont débattues, arbitrées et transformées en décisions concrètes. C’est bien plus qu’une simple réunion de gestionnaires ; c’est le cœur stratégique de l’État.

La composition du Conseil est un acte politique majeur qui révèle les priorités du gouvernement. Par exemple, au Québec, le Conseil des ministres de 2022 compte 30 personnes, dont 14 femmes, illustrant une volonté de parité. Cependant, la dynamique la plus importante est souvent invisible. Le pouvoir réel ne s’exerce pas toujours en séance plénière, mais dans des comités ministériels plus restreints, où les dossiers sont préparés et les arbitrages les plus délicats sont rendus en amont.

Cette pratique des comités permet une plus grande efficacité, mais elle renforce aussi le pouvoir du premier ministre et de son cercle rapproché. Le Conseil des ministres fonctionne donc à deux vitesses : des débats de fond dans des cénacles restreints et une validation plus formelle en assemblée plénière. Comprendre cette mécanique est crucial pour saisir qui, concrètement, pilote l’action gouvernementale.

Le lieutenant-gouverneur : un rôle de potiche ou un gardien de la Constitution ?

La fonction de lieutenant-gouverneur, représentant de la Couronne au Québec, est souvent perçue comme purement symbolique, un vestige folklorique du passé. Entre les réceptions officielles et les remises de médailles, son rôle politique semble inexistant. Pourtant, cette perception est incomplète. Si ses fonctions sont exercées avec une extrême discrétion, le lieutenant-gouverneur détient des pouvoirs constitutionnels réels, bien que rarement utilisés, qui en font le gardien ultime de la stabilité institutionnelle.

Son rôle le plus visible et régulier est la sanction des lois. Comme le souligne le portail « Par ici la démocratie », cette étape est incontournable : « Tout projet de loi adopté par l’Assemblée nationale doit recevoir la sanction du lieutenant-gouverneur pour devenir une véritable loi ». C’est l’acte qui formalise la volonté du Parlement. Mais ses prérogatives vont plus loin. Il dispose de ce qu’on appelle les « pouvoirs de réserve », qui ne peuvent être exercés qu’en cas de crise politique majeure. Il pourrait, en théorie, refuser de dissoudre l’Assemblée si une élection est demandée de manière abusive, ou même démettre un premier ministre qui agirait illégalement.

Ces pouvoirs, non écrits dans une constitution formelle mais hérités de la tradition britannique, sont le filet de sécurité de notre démocratie parlementaire. Le lieutenant-gouverneur assure la continuité de l’État et garantit que le pouvoir exécutif ne puisse s’affranchir des règles démocratiques. Voici ses trois pouvoirs constitutionnels principaux :

• Sanctionner les projets de loi adoptés par l’Assemblée nationale pour qu’ils deviennent des lois.
• Signer les décrets du Conseil des ministres qui lui sont soumis par le gouvernement.
• Convoquer, proroger et dissoudre l’Assemblée sur avis du premier ministre.

Le rôle n’est donc pas celui d’une potiche, mais d’un arbitre silencieux. Sa force réside dans la non-utilisation de ses pouvoirs de réserve. Leur simple existence suffit à encadrer l’action des acteurs politiques et à garantir le respect des conventions constitutionnelles.

Derrière le ministre, l’armée des fonctionnaires : enquête sur la machine administrative

Les ministres changent au gré des élections et des remaniements, mais l’État, lui, demeure. Cette continuité est assurée par la fonction publique, une vaste « armée » de professionnels qui prépare, met en œuvre et évalue les politiques publiques. Souvent caricaturée pour sa lourdeur, cette machine administrative est pourtant le pilier sur lequel repose toute l’action gouvernementale. Elle est la mémoire institutionnelle de l’État et son expertise technique.

Au sommet de cette hiérarchie se trouvent les sous-ministres, de véritables chefs d’orchestre administratifs. Chaque sous-ministre dirige un ministère et agit comme principal conseiller de son ministre politique. Leur rôle est crucial : ils doivent traduire les orientations politiques du gouvernement en programmes concrets, tout en garantissant la neutralité et la pérennité de l’administration. La hiérarchie est claire, comme le précise une publication de l’École nationale d’administration publique (ENAP) :

En tant que premier fonctionnaire de l’État, le secrétaire général du Conseil exécutif est le supérieur de tous les sous-ministres du gouvernement.

– ENAP, L’organisation de la fonction gouvernementale

Le pouvoir de la haute fonction publique n’est pas à sous-estimer. Par leur maîtrise des dossiers, leur connaissance des précédents et leur contrôle de l’information, les hauts fonctionnaires peuvent influencer de manière significative les décisions politiques. Un ministre nouvellement nommé dépendra fortement de son sous-ministre pour comprendre les enjeux complexes de son ministère.

Hydro-Québec, SAQ : pourquoi l’État québécois est-il aussi un entrepreneur ?

Une des grandes particularités du modèle québécois est le rôle prépondérant de l’État non seulement comme régulateur, mais aussi comme entrepreneur. À travers ses nombreuses sociétés d’État, comme Hydro-Québec, la SAQ ou Loto-Québec, le gouvernement est un acteur économique de premier plan. Cette situation est le fruit d’une histoire, celle de la Révolution tranquille, où l’État s’est doté de puissants leviers économiques pour assurer le développement de la province et la maîtrise de ses ressources naturelles. L’État-providence s’est doublé d’un État-entrepreneur.

Ces sociétés d’État opèrent avec un double mandat souvent complexe, une tension structurelle entre leur mission de service public et leurs impératifs de rentabilité. Elles doivent à la fois servir l’intérêt général et générer des dividendes qui alimentent le budget de l’État. Ce double objectif est au cœur de leur fonctionnement et de nombreux débats publics.

Loin d’être de simples entités commerciales, les grandes sociétés d’État sont intimement liées au centre du pouvoir politique. Leur planification stratégique est alignée sur les objectifs gouvernementaux, et leurs dirigeants sont des acteurs influents dans les cercles décisionnels. Le fait que, par exemple, la PDG d’Hydro-Québec siège au Comité sur l’économie et la transition énergétique du gouvernement illustre bien cette imbrication. L’État entrepreneur n’est pas un bras distant ; il est connecté directement au cerveau stratégique du gouvernement, lui permettant de piloter des pans entiers de l’économie québécoise.

Comment naît une loi au Québec : les coulisses du parcours législatif

Le parcours législatif est souvent présenté comme un processus linéaire et délibératif : présentation d’un projet de loi, débat, étude en commission, vote final et sanction royale. Si cette séquence est techniquement exacte, elle masque la réalité politique qui la sous-tend. Dans un système parlementaire de tradition britannique comme le nôtre, et plus encore en contexte de gouvernement majoritaire, le sort d’un projet de loi est scellé bien avant son arrivée à l’Assemblée nationale. La clé est le principe de la responsabilité ministérielle.

Ce principe, fondamental, signifie que le gouvernement doit conserver la confiance de la majorité des députés pour rester au pouvoir. Comme le stipulent les textes de l’Assemblée nationale, « Le gouvernement est responsable de ses actes devant le Parlement, c’est-à-dire que ses membres doivent avoir la confiance de la majorité des élus ». La conséquence directe est la discipline de parti. Les députés du parti au pouvoir sont tenus de voter en faveur des projets de loi présentés par leur propre gouvernement. Un vote contre serait une motion de défiance qui pourrait faire chuter le gouvernement.

Par conséquent, l’essentiel du travail sur un projet de loi se fait en amont, au sein même de l’appareil gouvernemental. C’est au Conseil des ministres et dans les comités ministériels que le contenu de la loi est débattu, amendé et finalisé. Le passage à l’Assemblée nationale, bien qu’essentiel pour la légitimité démocratique et le débat public, s’apparente souvent plus à une ratification qu’à une co-création. Les partis d’opposition peuvent critiquer, proposer des amendements et influencer l’opinion publique, mais ils ont rarement le pouvoir de bloquer un projet de loi d’un gouvernement majoritaire.

La véritable « naissance » d’une loi a donc lieu dans les officines des ministères et au Conseil exécutif, où l’expertise des fonctionnaires rencontre les objectifs politiques des ministres. Le parcours législatif à l’Assemblée est la phase de validation publique et de légitimation d’une décision déjà largement prise par le pouvoir exécutif.

Notre façon de voter est-elle démocratique ? Le débat sur la réforme du mode de scrutin

Le droit de vote est le socle de notre démocratie, mais la manière dont ces votes sont comptabilisés et traduits en sièges est une question qui suscite des débats passionnés. Le Québec, comme le reste du Canada, utilise un mode de scrutin uninominal majoritaire à un tour. Le principe est simple : dans chaque circonscription, le candidat qui obtient le plus de voix l’emporte, même sans majorité absolue. Ce système favorise des gouvernements stables et majoritaires, mais il est souvent critiqué pour les distorsions qu’il engendre.

Le principal reproche est que le pourcentage de sièges obtenu par un parti ne reflète que rarement son pourcentage de votes à l’échelle nationale. Un parti peut former un gouvernement majoritaire avec moins de 40% du vote populaire, tandis que des millions de votes pour des partis perdants ne se traduisent par aucune représentation. Cela soulève une question fondamentale : un système qui gaspille autant de voix est-il véritablement représentatif de la volonté populaire ? C’est le cœur du débat sur la réforme du mode de scrutin, qui vise à introduire une dose de proportionnalité pour que la composition de l’Assemblée reflète plus fidèlement les suffrages exprimés.

Ce débat nous rappelle que la démocratie n’est pas un concept figé. Ses règles et ses pratiques évoluent. Le droit de vote lui-même n’a pas toujours été universel, son histoire est celle d’une conquête progressive.

Ainsi, la question du mode de scrutin n’est pas seulement technique ; elle touche à notre conception même de la représentation et de la justice démocratique.

La démocratie, c’est plus que voter : les piliers d’une société ouverte et juste

Réduire la démocratie à l’acte de voter tous les quatre ou cinq ans serait une erreur. Si les élections sont un moment crucial de reddition de comptes, la vitalité d’une société démocratique repose sur un ensemble bien plus large de piliers qui fonctionnent en permanence. Ces institutions, règles et libertés forment un écosystème qui garantit que le pouvoir reste contrôlé, que les droits des citoyens sont protégés et que le débat public peut s’épanouir. C’est la différence entre une démocratie électorale et une démocratie libérale et ouverte.

Parmi ces piliers, on trouve des institutions de contre-pouvoir comme le Protecteur du citoyen, le Vérificateur général ou la Commission des droits de la personne. Leur rôle est de surveiller l’action du gouvernement et de protéger les citoyens contre les abus ou la mauvaise gestion. La liberté de la presse, une justice indépendante, et le droit d’association sont également des piliers non négociables. Ils permettent aux citoyens et à la société civile de s’informer, de critiquer le pouvoir et de s’organiser pour défendre leurs intérêts. Comme le résume l’Encyclopédie du patrimoine culturel de l’Amérique française, « Le patrimoine passé, présent et futur repose sur ses institutions démocratiques : Parlement, organismes responsables, partis politiques, participation citoyenne ».

Enfin, la démocratie est rythmée par des règles qui assurent son renouvellement et préviennent la concentration excessive du pouvoir dans le temps. La plus fondamentale est l’obligation de tenir des élections à intervalles réguliers. Au Québec, la loi électorale garantit un maximum de 5 ans entre deux élections générales, assurant que le gouvernement doit périodiquement retourner devant les électeurs pour solliciter un nouveau mandat. Comprendre le fonctionnement de nos institutions, c’est donc reconnaître que voter n’est pas la fin de l’engagement citoyen, mais plutôt son commencement.

Pour que cette mécanique démocratique reste vivante et au service de tous, l’étape suivante pour chaque citoyen est de s’informer, de questionner le pouvoir et de participer activement au débat public.